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法律、法规、规章和行政规范性文件都可以成为行政执法的依据么?
发布日期:2023-12-24 来源:行政法实务

【来信】

我们知道,行政执法一定需要有法律依据。法律、法规当然可以成为行政执法的依据,但规章和行政规范性文件也能成为行政执法的依据么?

【回信】    

行政执法是指行政机关履行政府职能、管理经济社会事务、执行国家法律的活动。具体指行政执法机关依据法律、法规、规章和行政规范性文件针对行政相对人作出有关其权利与义务的行政行为。

从这定义可以发现,法律、法规、规章和行政规范性文件都可以作为行政执法的依据。行政机关行政执法的依据可称行政依据,人民法院审理和裁判行政案件的依据称司法依据。行政依据的范围显然大于司法依据,前者包括法律、法规、规章和行政规范性文件,后者适用法律、法规,参照规章,其依据只有“两个半”。

行政依据的范围包括法律、法规、规章和行政规范性文件,这是就总体而言,它并不意味着任何一种规范都可成为任何一种行政执法行为的依据。哪些规范可以成为哪些行政执法行为的依据,或者说,哪些行政执法行为应当以哪些规范为依据,规范与行为之间存在一定对应关系。我们必须掌握这些对应关系,否则会导致“适用法律错误”。为此我们必须掌握以下规则:

第一,法律可以成为任何行政执法行为的依据。并且,下列行为只能以法律为依据,法规、规章和行政规范性文件不得作为依据:

——限制和剥夺公民基本权利的行政执法行为,如限制和剥夺公民受教育权,限制和剥夺公民的通讯自由和秘密,限制和剥夺公民的住宅权等,就只能以法律为依据。

——涉及《立法法》所规定的“法律保留事项”的行政执法行为。《立法法》第11条所规定的11个事项属于法律保留事项,它们属于全国人大及其常委会的专属立法权。涉及这些事项的行政执法行为也只能以法律为依据,如限制和剥夺公民人身自由的行政强制措施和行政处罚(行政拘留),还有对公民财产的征收、征用等。

——行使由法律设定的行政职权的行政执法行为。如行政机关的行政强制执行权只能由法律设定(《行政强制法》第13条),所以,行政机关实施行政强制执行就必须也只能以法律为依据。

第二,行政法规可以成为应当以法律为依据的行政执法行为以外行为的依据。这是说,除了上述三类只能以法律为依据的行政执法行为外,一切行政执法行为都可以行政法规为依据,因为行政法规的法律位阶在法律之下,但在地方性法规、规章之上。

第三,除只能依据法律和行政法规的行政执法行为外,并属于地方性事务的行政执法行为,可以地方性法规为依据。

第四,没有法律、法规的依据,规章不得作为处分相对人权利与义务的行政执法行为依据。行政机关从事由规章设定的行政职权的行政执法,可以规章为依据,如行政机关实施临时行政许可,或者实施警告、通报批评和一定数额的罚款。

第五,在法律、法规、规章未作规定的条件下,行政机关从事应当以法律、法规、规章为依据的行政执法行为之外的行为时,可以行政规范性文件为依据。

还必须指出,尽管行政执法行为与法律依据之间存在对应关系,但是,行政执法可以同时以对应法律的上位法为依据,但不得以对应法律的下位法为依据,这是法律依据上的“就上不就下”规则。比如,某一行政执法行为的对应依据是一个行政法规,那么该行政执法行为同时可以法律为依据,但不得以地方性法规为依据。


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