【裁判要旨】
人民法院审查行政机关对当事人所提投诉举报事项是否具有法定职责,应以当事人向行政机关提出申请时有效的法律、法规、规章或规范性文件有关行政职权的规定作出综合判断。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定,申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。
【裁判文书】
江西省抚州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2023)赣10行终146号
上诉人(原审原告)占某标,男,汉族,住抚州市临川区。
被上诉人(原审被告)抚州市临川区市场监督管理局,住所地抚州市临川区。
法定代表人何某福。
行政机关负责人许某群,该局副。
委托代理人胡荣辉,江西深抚律师事务所律师。
委托代理人樊彬,江西深抚律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)抚州市临川区人民政府,住所地抚州市临川区。
法定代表人李某彪。
委托代理人张志强,公职律师。
委托代理人黄思宇,公职律师。
上诉人占某标因与被上诉人抚州市临川区市场监督管理局(以下简称某某监局)、抚州市临川区人民政府(以下简称临川区政府)不履行法定职责及行政复议一案,不服南城县人民法院(2023)赣1021行初26号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明,2019年2月25日,万某群(乙方、买房)与占某标、孙某芳(甲方、卖方)签订了一份《房屋买卖中介合同》,合同约定占某标等人将其所有的坐落在抚州市华福锦城B6栋602室的房屋一套出卖给万某群,房屋交易价格为705000元。该合同由占某标、孙某芳在甲方签名,万某群在乙方签名,丙方(中介方)加盖抚州市临川区安某房地产中介有限公司(安某房地产中介公司)的印章。2019年5月20日,万某群持公证委托书以占某标等人的身份与作为房屋购买人的邹某皓签订《抚州市存量房屋买卖中介合同》在抚州市**办理网签备案,安某房地产中介公司在该网签合同上的身份是中介。此后,占某标到某某监局投诉安某房地产中介公司及从业人员万某群等欺骗客户签订阴阳合同、偷税漏税,某某监局于2022年4月24日、6月13日、6月14日、6月15日分别对安某房地产中介公司法定代表人支淑进、万某群、占某标进行调查并形成《询问笔录》,后于6月22日作出《回复函》,回复函主要载明,你投诉安某房地产中介公司办理阴阳合同、偷税漏税的问题,经本局执法人员核查,依据《房地产经纪管理办法》第五条“县级以上人民政府建设(房地产)主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门应当按照职责分工,分别负责房地产经纪活动的监督和管理”的规定,不属于市场监管职能范围,你认为当事人办理阴阳合同、偷税漏税的行为,涉嫌违反了《房地产经纪管理办法》第二十五条第一款“房地产经纪机构和房地产经纪人员不得有下列行为(五)为交易当事人规避房屋交易税等非法目的,就同一房屋签订不同交易价款的合同提供便利”的规定。本局建议其向县级以上人民政府建设(房地产)主管等部门反映。占某标对该回复不服,于2022年8月22日向临川区政府提出行政复议申请。临川区政府于2022年10月21日作出临府复字[2022]11号《行政复议决定书》,维持某某监局2022年6月22日作出《回复函》。嗣后,占某标不服,向南城县人民法院提起诉讼,要求1.撤销抚州市临川区人民政府行政复议决定书(临府复字[2022]11号);2.撤销临川区市场监督局2022年6月22日回复原告的《回复函》;3.依法给予抚州市临川区安某房产中介公司及从业人员万某群处罚。
原审认为,本案的争议焦点是占某标投诉内容是否属于市场监督管理部门的职责范围。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径,对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但是,公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定;投诉人、举报人对于自认为存在的违法行为进行投诉、举报,行政机关是否受理,或者受理后如何处理,不同的行政管理领域,法律、法规、规章的规定也不尽相同。《房地产经纪管理办法》第一条规定,为了规范房地产经纪活动,保护房地产交易及经纪活动当事人的合法权益,促进房地产市场健康发展,根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规,制定本办法。第二条规定,在中华人民共和国境内从事房地产经纪活动,应当遵守本办法。第三条规定,本办法所称房地产经纪,是指房地产经纪机构和房地产经纪人员为促成房地产交易,向委托人提供房地产居间、代理等服务并收取佣金的行为。第五条规定,县级以上人民政府建设(房地产)主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门应当按照职责分工,分别负责房地产经纪活动的监督和管理。第二十五条第(五)项规定:“房地产经纪机构和房地产经纪人员不得有下列行为:……(五)为交易当事人规避房屋交易税费等非法目的,就同一房屋签订不同交易价款的合同提供便利;……”本案中,2019年2月25日,万某群(乙方、买房)与占某标、孙某芳(甲方、卖方)签订了一份《房屋买卖中介合同》,该合同由占某标、孙某芳在甲方签名,万某群在乙方签名,丙方(中介方)加盖抚州市临川区安某房地产中介有限公司的印章。2019年5月20日,万某群持公证委托书以占某标等人的身份与作为房屋购买人的邹某皓签订《抚州市存量房屋买卖中介合同》在抚州市**办理网签备案,安某房地产中介公司在该网签合同上的身份是中介。上述房产交易过程中,抚州市临川区安某房地产中介有限公司等均作为房地产经纪机关等参与交易,根据上述规定,县级以上人民政府建设(房地产)主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门应当按照职责分工,分别负责房地产经纪活动的监督和管理,占某标的投诉内容并非某某监局的行政管理职责范围。某某监局根据上述规定,作出涉案《回复函》,认为占某标的投诉不属于市场监管职能范围,建议占某标向县级以上人民政府建设(房地产)主管等部门反映,并无不当。
临川区政府在受理占某标的行政复议后,对某某监局作出的行政行为进行审查,并在法定期限内作出了行政复议决定,向各方当事人进行了送达,行政复议程序合法,适用法律、法规准确,所作出的行政复议决定并无不当。
另占某标要求依法给予抚州市临川区安某房产中介公司及从业人员万某群处罚的诉请。尽管行政诉讼的目的是解决行政争议,监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,但是行政权和司法权在各自的领域承担着不同的职能,两者存在先后关系,对于诉讼中提出的请求,在行政主体并未作出行政处理的情况下,司法机关不能代替行政主体进行先期裁量。本案中,占某标的上述诉请属于行政主体的法定职权,司法权不能代替行政权。故占某标的该项诉请,无事实根据和法律依据,应不予支持。
综上,某某监局作出的被诉《回复函》并无不当,临川区政府作出被诉的行政复议决定亦无不当。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回占某标的诉讼请求。案件受理费50元,由占某标负担。
上诉人占某标上诉称,1.案涉《房屋买卖中介合同》及《抚州市存量房屋买卖中介合同》为阴阳合同。安某房地产中介公司及从业人员万某群与占某标签订的案涉同一房屋的两份合同约定了不同交易价格,系其利用自身掌握的房源信息优势及熟悉房屋交易流程优势,加价转卖给他人从中牟利,违反了符合《房地产经纪管理办法》第二十五条第二、三、五、八款,第三十七条之强制性规定,扰乱了市场交易秩序。抚州市中级人民法院作出的(2020)赣10民终216号民事判决与(2022)赣1002民初3070号民事判决并非行政判决,且两份判决并未涉及《抚州市存量房买卖中介合同》的审理及认定,不能否认安某房地产中介公司及从业人员万某群在《抚州市存量房买卖中介合同》中约定案涉房屋价款35万元导致其违法的事实。案涉房屋签订了不同价款的销售价格,真实意图是逃避国家相关税费,该价格约定条款应属无效。2.某某监局、临川区政府及一审法院适用法律错误。作为房产经纪人或者房屋买卖中介的万某群与安某房地产中介公司都是市场经营主体,其经营行为应受市场监管法律法规等规范和管理。某某监局作为市场监督管理职能部门依法应给予行政处罚,这与房地产主管部门对其进行处罚并不矛盾。《房地产经纪管理办法》是住房与城乡建设部制订的部门规章,其无权禁止、排除或者限制市场监督部门等其他行政部门在职责范围内对房产中介及从业人员进行管理监督。安某房地产中介公司与从业人员万某群无权,事实也没有撤销备案的案涉房屋存量房买卖合同。房屋买卖网签合同与备案合同是完全不同的两个概念,其设立和撤销的流程及法律效果也不一样。司法部2017年11月出台了“五项”禁令,其中第三条明确规定:不准办理涉及不动产处分的全项委托公证。因此,即使有占某标的授权,安某房地产中介公司及从业人员万某群也不能违反禁令。一审法院查明了安某房地产中介公司及从业人员万某群与占某标夫妻签订《房屋买卖中介合同》实际是从事房产行纪行为,而非购买房屋的消费行为。某某监局应履行监管义务,给予合法合理的查处,维护市场交易秩序和消费者合法权益。上诉请求:撤销南城县人民法院(2023)赣1021行初26号行政判决,改判支持占某标的一审诉请;2.本案诉讼费用由某某监局、临川区政府承担。
被上诉人某某监局答辩称,公民投诉举报应当以行政机关具备查处投诉举报事项的法定职责为前提,某某监局在收到投诉举报后依法进行了调查,并依法答复占某标,某某监局不具备查处职责,并告知其向可能的有权机关进行投诉举报,故原行政行为符合法律规定。
被上诉人临川区政府答辩称,1.本案不存在签订阴阳合同的事实。阴阳合同是指合同当事人就同一事项订立两份以上的内容不相同的合同,一份对内,一份对外,其中对外的一份并不是双方真实意思表示,对内的一份则是双方的真实意思表示。案涉《房屋买卖中介合同》及《抚州市存量房屋买卖中介合同》均被抚州市中级人民法院(2020)赣10民终216号民事判决与(2022)赣1002民初3070号民事判决认定为合法有效。2.占某标投诉举报事项不属于某某监局的市场监督管理职能范围。占某标投诉事由涉及欺骗客户签订阴阳合同的手段行为及偷税漏税的目的行为。某某监局经过调查发现不存在欺骗客户签订阴阳合同的行为,市场监督职责已经履行完毕。占某标投诉的事项属于《房地产经纪管理办法》第二十五条的情形,根据《房地产经纪管理办法》第五条的规定,县级以上人民政府建设(房地产)主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门应当按照职责分工,分别负责房地产经纪活动的监督和管理。占某标对此有异议,应当向住建部门请求处理。关于偷税漏税的目的行为,属于税务部门职责,不是某某监局的职责。3.临川区政府作出的临府复字[2022]11号行政复议决定认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当。
占某标在二审期间向本院提交2023年3月27日抚州市房产监察支队作出的《关于占某标投诉抚州安某房产中介及从业人员万某群的调查处理决定》一份,证明目的:2019年安某房地产中介公司从业人员万某群的房产行纪行为违法,案涉的中介合同及买卖合同当然也是无效的。
对占某标在二审期间提交的证据,某某监局质证认为,对证据的三性没有异议,证明目的有异议。合同的效力应根据法律规定的有效要件进行认定,该证据不能证实合同无效;同时,根据该份证据,可以证实占某标已经按照某某监局回复函的告知向房地产主管部门进行了投诉,其在投诉未果的情形下再提起行政诉讼,严重滥用诉讼权利,浪费司法资源。临川区政府质证认为,认可某某监局的质证意见,该份证据显示的时间在一审立案之前,不应被采纳。
本院对上述证据认证如下:被上诉人在二审期间向本院提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”,依法不予采纳。
各方当事人向一审法院提交的证据材料已随卷移送本院,经审查核实,对证据效力予以确认。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致,本院予以确认。
本院认为,人民法院审查行政机关对当事人所提投诉举报事项是否具有法定职责,应以当事人向行政机关提出申请时有效的法律、法规、规章或规范性文件有关行政职权的规定作出综合判断。本案中,占某标投诉举报的事项是涉案房**签订阴阳合同、偷税漏税行为。经审查,根据《房地产经纪管理办法》第二十五条和第三十五条的规定,对于为交易当事人规避房屋交易税费等非法目的,就同一房屋签订不同交易价款的合同提供便利的违法行为由县级以上地方人民政府建设(房地产)主管部门责令限期改正,记入信用档案;对房地产经纪人员处以1万元罚款;对房地产经纪机构,取消网上签约资格,处以3万元罚款。故,占某标在提出涉案投诉举报时,某某监局对其投诉事项均不具有管理查处的法定职责,某某监局据此作出涉案回复函,认定事实清楚,证据充分,适用法律法规正确,程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定,申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中,临川区政府收到占某标的行政复议申请后,认定占某标投诉举报事项不属于市场监督管理职能范围,应依上述规定驳回占某标的申请。故,临川区政府作出临府复字[2022]11号行政复议决定维持临川市监局2022年6月22日出的回复函明显适用法律错误。同时,在满足撤销复议决定法定条件的情形下,若原行政行为正确,不应再判决责令复议机关重新作出复议决定,以利于解决行政争议,避免程序空转。
综上,临川市监局作出的回复函认定事实清楚,适用法律、法规正确、行政程序合法。临川区政府作出的复议决定,认定事实清楚,适用法律错误。原审判决认定事实清楚,适用法律错误,应予纠正。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第(二)项之规定,判决如下:
一、撤销南城县人民法院(2023)赣1021行初26号行政判决;
二、撤销抚州市临川区人民政府作出的临府复字[2022]11号行政复议决定;
三、驳回占某标的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元,均由抚州市临川区人民政府负担。
本判决为终审判决。
附:本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:
(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。