【裁判要旨】
1.行政诉讼的审查顺序遵循“程序不备,实体不究”
公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能,而欲进入法院寻求司法救济的当事人,法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等,然后才能进行实体裁判,而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提,常言道:“程序不备,实体不究”。行政诉讼的提起,是否具备实体裁判的先决要件,则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求,救济之门始为当事人开启,这是程序不可或缺的重要环节。
2.履行之诉与撤销之诉的不同以及提起履行之诉的条件
履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求,该请求作为的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所否准,而与撤销之诉涉及的行政行为不同,撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出,且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力,回复至行政行为作出之前的原始权利状态。当事人只有具备请求履行职责主观请求权(实体请求权)基础时才有权提起履行法定职责之诉,即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。
3.对于超过法定救济期限的行政行为,相对人不能再以履行之诉的形式寻求救济
行政行为作出后,相对人如果认为该行为违法并导致合法权益受到侵害,应当在法定期限内,通过行政复议或者行政诉讼及时寻求救济,依法去除该行政行为的法律效力。但是,一旦超过法定救济期限相对人则不能再以履行法定职责之诉的形式寻求救济。如果允许相对人通过事后提出履行职责之诉的形式从而间接实现其目的,无疑存在鼓励相对人恣意规避法律之嫌,这与法安定性是相悖的。
【裁判文书】
重庆市高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2024)渝行终421号
上诉人(原审原告)巫山县某煤矿有限责任公司,住所地重庆市巫山县。
法定代表人施某某,执行董事。
被上诉人(原审被告)重庆市人民政府,住所地重庆市渝中区。
巫山县某煤矿有限责任公司(简称某煤矿)诉重庆市人民政府不予受理行政复议决定一案,不服重庆市第五中级人民法院(2024)渝05行初375号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。
一审法院认为,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定,当事人对行政机关的信访办理行为不服提起行政诉讼的,不属于人民法院行政诉讼受案范围。某煤矿请求巫山县人民政府履行职责,实质是请求巫山县人民政府解决关闭煤矿互助金事项,其行为系信访,重庆市人民政府所作的不予受理行政复议申请决定系对某煤矿信访行为所作的决定,不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定,裁定驳回某煤矿的起诉。
某煤矿上诉称,某煤矿向巫山县人民政府请求退还之前交纳200万元关闭煤矿互助金,但巫山县人民政府却怠于作出答复,之后某煤矿在法定期限内向重庆市人民政府提起涉案行政复议,请求责令巫山县人民政府履行退还互助金职责。重庆市人民政府则以某煤矿提出的请求属于信访事项为由作出不予受理行政复议。一审法院裁定认定某煤矿系“当事人对行政机关的信访办理行为不服提起行政诉讼”,该事实认定错误。一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第九项的规定,系适用法律错误。综上,请求法院撤销一审裁定,改判支持某煤矿提出的诉讼请求。
重庆市人民政府未向本院提交答辩意见。
本院认为,公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼具有行政法上定分止争的功能,而欲进入法院寻求司法救济的当事人,法律要求应当具备适格当事人、诉讼权能、权利保护必要等,然后才能进行实体裁判,而是否符合起诉条件是实体裁判的先决前提,常言道:“程序不备,实体不究”。行政诉讼的提起,是否具备实体裁判的先决要件,则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求,救济之门始为当事人开启,这是程序不可或缺的重要环节。本案中,某煤矿向一审法院提起的诉讼请求为:1.请求撤销重庆市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》(渝府复〔2024〕1123号);2.请求责令重庆市人民政府受理某煤矿的行政复议申请并在六十日内依法作出行政复议决定。履行法定职责之诉的制度设计目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为,以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权,着重者在于其依法申请的涉案诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础,只有当原告具备请求作成行政行为的公法(行政法)上权利时,行政机关才负有履行该行政义务,通过发动公权力来保障其公法权利的实现。某煤矿针对关闭煤矿互助金该事项提起退还请求系请求行政机关履行行政给付积极作为行为,其诉讼类型为履行法定职责之诉。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求,该请求作为的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所否准,而与撤销之诉涉及的行政行为不同,撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出,且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力,回复至行政行为作出之前的原始权利状态。当事人只有具备请求履行职责主观请求权(实体请求权)基础时才有权提起履行法定职责之诉,即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。某煤矿一审中主张其涉案履行退还互助金行政给付职责的请求根据为“巫山县人民政府依据《巫山县煤炭整顿关闭工作方案的通知》(巫山府办法〔2010〕36号)收取某煤矿200万元互助金违法”。而巫山县人民政府收取该200万元互助金行政行为的时间发生于2010年4月,某煤矿当时如果认为其收取互助金违法并导致合法权益受到侵害,应当在法定期限内及时寻求救济,通过复议或裁判去除该收取200万元互助金行政行为的法律效力。但某煤矿一审中却并未提供“巫山县人民政府收取200万元互助金”行政行为处于被撤销或被确认违法等法律效力处于否定状态的事实根据,故其请求巫山县人民政府履行退还200万元互助金尚不具有行政给付的实体请求权基础。从一审案卷中某煤矿于2024年3月25日向巫山县人民政府邮寄的《请求行政作为书》内容也能够印证确系某煤矿欲希望解决关闭煤矿互助金退还之事宜,该事项系超越法定救济期限且产生确定力之后针对行政行为的信访意思表达,该煤矿互助金的“信访表达”并不能因此而构成当事人请求行政机关作成特定“行政给付”行为的法定职责依据。如果允许相对人通过事后提出履行职责之诉的形式从而间接实现其目的,无疑存在鼓励相对人恣意规避法律之嫌,这与法安定性是相悖的。鉴于某煤矿提起的涉案履行法定职责之诉未能提供事实根据和法律依据,尚不能呈现出其具有拟请行政机关作出特定“行政给付”的请求权基础,故某煤矿请求巫山县人民政府履行法定职责之诉不符合行政复议规定的复议条件以及行政诉讼规定的起诉条件。原审法院据此裁定驳回某煤矿的起诉,适用法律并无不当,本院对此予以维持。
综上,某煤矿的上诉理由不能成立,本院对其上诉不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下:
驳回上诉,维持原裁定。
本案依法不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。