行政法律体系中有多部法律、法规、规章规定了公民、法人或其他组织可以向行政监管部门提出投诉举报诉求,负有法定职责的行政监管部门必须依法对相应诉求予以受理并作出行政处理。在法学研究和法治实践中,将行政监管部门处理投 诉举报诉求的行政行为视作一种依申请的行政履责行为。投诉举报人就该类行政履责行为中行政监管部门的作为或不作为申请行政复议的,该类行政复议案件可以称为投诉举报类复议案件。投诉举报类复议案件的数量在全部复议案件中长期位于前列,且具有占比逐年增长、案情日益复杂、纠错愈趋频繁的特点。以北京市人民政府受理的行政复议案件为例,2021年共立案受理2900件,其中投诉举报类复议案件396件,以13.6%的占比位列第二。在同期审结的408件投诉举报类复议案件中,以撤销、确认违法、责令履责和变更的直接纠错方式结案的56件,以调解、和解、撤回复议申请等间接纠错方式终止处理的78件,综合纠错率为 32.8%。

北京市人民政府受理的投诉举报类复议案件,作为被申请人的下一级人民政府集中于土地、房屋征收补偿行为及其历史遗留问题较多的北京市朝阳区、海淀区、大兴区、房山区人民政府,作为被申请人的市政府职能部门则集中于行政职权项数多、范围广、与群众切身利益关联度高的北京市市场监督管理局、北京市住房和城乡建设委员会和北京市公安局等。另外,北京市党政机构改革完成后,北京经济技术开发区管理委员会(以下简称“开发区管委会”)所属各机构均以开发区管委会名义对外作出行政行为,而注册于辖区内的“京东商城”“学慧网”等互联网企业经营范围广、用户数量多、交易活动频繁,北京市人民政府收到的对开发区管委会处理消费者投诉举报履责行为不服的复议案件数量多、难度大,在全部投诉举报类复议案件中具有一定的代表性。

一、群众对投诉举报处理机制的主要“槽点”

(一)难以快速、精准定位行政监管部门

如果把行政管理活动比作一幅坐标图,作为水平轴的行政实体法律规范体系以工商、税务、民政等社会活动领域为立法分类原则,作为垂直轴的行政机关组织体系则以级别、地域和事务管辖分工的形式对社会活动领域进行行政管理,从而对作为该坐标图中任一坐标点的特定事项形成立法和执法的二维交叉定位。这就使得与特定事项直接相关的投诉举报诉求往往涉及数部法律法规规章和数个行政监管部门,在处理过程中难以被迅速、精准定位。然而,实际困难还不止于此,地方性立法和地方性特色部门的设置作为上述坐标图中的空间变量,立法修改废、党政机构改革、行政执法体制改革等作为上述坐标图中的时间变量,更使得该二维平面坐标图演化为精深复杂的三维立体坐标图。以市政府审结的某投诉举报复议案件为例,多名来自全国各地的中小企业负责人在北京市举报某大型电商平台经营未经批准的互联网“云服务”项目,该举报涉及电商平台经营者、电子商务经营者、代理服务商、下线代理商等多家企业主体,涉及电子商务法、网络安全法、广告法、反垄断法、网络交易监督管理办法、互联网信息服务管理办法等方面多部法律法规规章,涉及市场监管部门、电信监管部门等多个行政监管部门,举报人通过数次举报均未能找到正确的行政监管部门。

(二)难以规范、具体地提出投诉举报诉求

我国目前对投诉举报诉求的行政处理尚无统一立法,除少数行政监管领域存在数部行政法规外,多以部委规章、地方政府规章或行政规范性文件的形式对此予以规制,这也导致了缺乏对“投诉”“举报”的统一定义,给群众进行投诉举报造成不便。例如,司法部《司法鉴定执业活动投诉处理办法》中对“投诉”与“举报”的区分以主体权益属性为标准,投诉人是“向司法行政机关投诉的与司法鉴定事项有利害关系的公民、法人和非法人组织”,举报人是“与司法鉴定活动没有利害关系的公民、法人和非法人组织”,该区分标准与诉求内容无关。再如,国家市场监督管理总局颁布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》,对“投诉”与“举报”则是以主体诉求内容为标准进行了区分,“投诉是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务,与经营者发生消费者权益争议,请求市场监督管理部门解决该争议的行为”;而“举报是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为”。与不同的定义方式相对应,不同行政监管部门适用的法律依据对“投诉”“举报”的受理条件、处理程序、办理时限等都有完全不同的规定。群众在进行投诉举报时,往往不清楚自己的诉求应当属于该监管领域内法定的“投诉”还是“举报”,笼统地写到一起会导致行政监管部门在受理时难以迅速辨别,既使得个人维权增加了时间成本,也使得行政监管部门增加了行政成本。

(三)难以实现投诉举报事项的“案结事了”

以消费者对经营者提供的商品或服务不满后进行市场监督管理领域的投诉举报为例,《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定对投诉事项以调解的方式予以处理,对举报线索依行政处罚程序进行立案前的线索核查。投诉的调解期限为45 个工作日,被投诉人明确表示拒绝调解或在调解过程中明确表示无法达成合意的,可以作为终止调解的理由。举报线索的核查期限为15个工作日(可延期至30个工作日),核查的主要手段是要求被举报人提供解释性材料,以期从双方的矛盾性说法中挖掘进一步调查的线索。从消费者的角度来看,进行投诉举报往往需要等待两个多月,最终却经常收到“被投诉人拒绝调解”“现有证据不足以认定被举报人存在违法行为”的处理结论,从而认为投诉举报处理机制只是围绕程序开展的“转盘抽奖”游戏,难以达到维权目的。

二、行政监管部门对投诉举报履责的主要“痛点”

(一)法定职责难以厘清

行政机关的法定职责来源于法律、法规、规章和行政规范性文件等的明确规定,以及作出的行政承诺和先行行为带来的必要义务。自北京市党政机构改革以及综合执法授权、执法下沉赋权等改革措施实施以来,政府各职能部门的行政处罚职权变动较大,相应的投诉举报处理职责应如何分配涉及立法规定、法理依据、行政习惯、执法可操作性等问题,要厘清各自的法定职责并不容易。以市政府受理的某起学生投诉培训机构退费的投诉举报复议案件为例,市场监督管理部门接到投诉后,认为属于教育培训行业领域的问题,应由教育行政部门负责;教育行政部门则认为根据市政府综合执法授权改革的要求,教育行政部门的全部行政处罚权已经移交市场监督管理部门行使,相应的投诉举报事项也应该由市场监督管理部门处理。两个部门的主张都有一定的道理,随后在市政府复议机构和市委编制机构的协调下,就该特定事项多次召开专题会予以研究,才最终确定了双方对投诉举报事项的分工。

(二)处理手段比较有限

依法行政是行政监管部门处理投诉举报案件的基本原则,然而与投诉举报处理行为密切相关的统一的行政程序法却迟迟未能出台。在此背景下,除少数职能部门可以依据行政法规、规章开展工作外,多数职能部门只能依据行政规范性文件要求和自身行政习惯来处理投诉举报案件。如此,一方面导致受理条件、办理时限、回复方式等处理程序上的无法可依,另一方面也造成行政监管部门处理手段上的相对匮乏。以对举报事项中违法线索的核查为例,举报人提供的材料往往存在证据真实性和关联性不足的问题,行政监管部门只有经过线索核查发现被举报人确有违法嫌疑才能立案调查,但不立案又难以使用《行政处罚法》规定的“先行登记保存”措施和《行政强制法》规定的“查封、扣押、冻结”等行政强制措施对线索进行充分核查。再如,现场检查是最重要的核查手段之一,但根据新的法律规范要求,行政监管部门必须要有行政实体法中法律、法规的明确授权才能实施,这样导致行政监管部门一般仅能通过与被举报人的文函往来核实违法线索,从而经常得出“现有证据不足以认定被举报人存在违法行为”的处理结论。

(三)案多人少矛盾突出

随着人民群众法治维权意识的进一步提高,公民、法人或其他组织对各行政监管领域存在的问题提出投诉举报诉求的数量不断增加,再加上消费者权益保护法、食品安全法等法律法规规定了额外赔偿制度,以及市场监管、安全生产、市容环卫等监管领域举报奖励规定的普遍存在,使得部分公民、企业以“知假买假”后索赔举报或者进行无明确线索的大范围“对空举报”为业成为可能,这进一步加剧了投诉举报案件数量的增长。以开发区管委会为例,仅“京东商城”每年引发的消费者投诉举报案件即达10万件以上,而开发区管委会全部工作人员为800人左右,负责处理市场监管领域投诉举报的开发区商务金融局和开发区综合执法局共有工作人员50人左右,人均年处理投诉举报案件量必须达到2000件以上才能完成履职。如此大规模的投诉举报案件数量和人员严重不足的现状,致使行政监管部门疲于奔命,能在法定时限内完成调解、核查、回复已属不易,实在无力对个案进行多次耐心调解、深入调查,更难以对整体履责情况进行总结改进。

三、行政复议机关发挥监督作用的主要措施

(一)发挥行政复议以个案促进立法完善的作用

从行政监管部门处理投诉举报案件的过程和相应引发的行政复议案件审理过程来看,目前最大的问题是统一的行政程序立法的长期缺位和行政机关法定职责的动态变化。为此,市政府复议机构通过多种途径积极建言并参与行政程序法的立法活动;借相关法律修订之机,建议复议管辖范围内的各行政监管部门梳理该系统内现有规章、行政规范性文件并向相应中央主管部门提出对处理投诉举报规定的完善建议;通过与人民法院、人民检察院和监察委员会协调互动,对各行政监管部门处理投诉举报的行为明确统一的履责标准和救济条件、审理准则;对各行政监管部门处理投诉举报法定职责不清的问题,与编制主管部门积极沟通解决措施,及时厘清因北京市党政机构改革以及实施“吹哨报到”“接诉即办”和执法赋权下沉等改革措施带来的法定职责动态调整问题。

市政府复议机构一般每年办理市政府本级行政复议案件一千余件,投诉举报类复议案件虽然占比不是很高,但因该类案件情况复杂、程序不清、依据不明,占用复议处室办案精力达一半以上,复议处室由此发现的行政监管部门履责问题、立法和制度漏洞也比较多。因此,对行政复议办案过程中发现的特定行政管理领域具有普遍性、制度性的问题,市政府复议机构及时向立法机构反映,把对立法疏漏、政策偏差的完善建议及时纳入立法轨道,使立法机关能够及时获取制度实施情况的一手资料,及时破解、规避法治体系运行中的困难和问题。2021年以来,市政府复议机构已经向北京市各有关立法机构反映具有普遍性的问题二十多个。例如,未办理征地手续时的“农转非”问题、拆除山区违法建设后的管控问题、受疫情影响的小客车指标更新问题、铁路职工养老待遇核定问题、工程建设领域招投标举报的监管力度问题、市场监管领域消费者举报的线索核查边界问题等。反映的上述问题受到各有关立法机构的欢迎和重视,部分问题正在推动解决。

(二)发挥行政复议实质性化解行政争议作用

根据群众不能找准投诉举报受理机关、诉求描述不明确和对处理程序空转不满意等“急难愁盼”问题,市政府复议机构依托“全国行政复议、行政应诉工作平台”,通过建设“北京市行政复议应诉工作平台”并积极与行政执法监督平台、调解工作平台和法院诉讼平台、纪检电子监察平台等逐步实现数据互通互享,力争全面归集投诉举报重点当事人信息、投诉举报事项信息、各级行政监管部门信息及对应的行政复议机关、管辖法院和纪检监察机关信息,实现特定投诉举报事项在行政管理三维立体坐标图中的智能化、数字化精准定位。在此基础上,市政府复议机构积极指导并严格要求各行政监管部门提升咨询接待和诉求受理规范化水平。对群众投诉举报材料中表述不清楚、诉求不明确的,不能一推了之,要积极指导补正;对投诉举报诉求对应的行政监管部门有误的,不能简单地不予受理,要积极指引正确的行政监管部门。通过对受理的投诉举报类复议案件进行分析,市政府复议机构发现产生行政争议的主要原因是行政监管部门履责中处理方式粗糙武断、对处理结论说理不够以及行政监管部门与投诉举报人之间沟通不畅、信息不对等,致使投诉举报人认为行政监管部门敷衍了事或包庇对方当事人。为此,市政府复议机构坚持对投诉举报类复议案件快收快办,在复议立案审查阶段即与行政监管部门进行沟通,初步判断行政争议的来龙去脉、是非曲直,对因行政监管部门与申请人的沟通问题产生的行政争议力求化解在立案之前,使群众对履责行为能在程序上满意、能在实体上“案结事了”,减少行政争议。

(三)发挥行政复议监督指导依法行政作用

一是要求“循规蹈矩”,为行政监管部门处理投诉举报履责划定红线。通过落实依法行政考核要求和行政复议监督评价机制,严格要求行政监管部门在处理投诉举报履责行为中依法行政。具体来说,对立法上、制度上有明确规定的不允许搞变通,行政程序上必须“过桥走路”的不允许“摸石头过河”;在行政案件受理、办理、回复各阶段中,有时限要求的不允许超期,有通知投诉举报人要求的不允许省略;合理的调查手段必须用尽;处理结论明显不当的坚决纠错。

具体到投诉举报类复议案件审理中,市政府复议机构通过总结复议办案经验并借鉴《行政诉讼法》相关规定,对行政监管部门处理投诉举报履责不当问题进行了分类分级处理:对“重大且明显违法”和“一般违法”的予以撤销,并向行政监管部门发出《行政复议意见书》督促整改;对“轻微违法”的予以确认违法或变更,并视情节、频次向行政监管部门发出《行政复议意见书》或予以约谈诫勉;对情节轻微的“履责瑕疵”,在行政复议决定文书中予以指正并对后续类案进行重点关注。

二是要求“适当倾斜”,以是否有利于投诉举报人维权作为行政监管部门履责程序如何的衡量标准。虽然从法理上讲,行政监管部门对于投诉举报诉求没有明确法定职责的、没有法定处理程序的、不属于行政救济范围的,可以自主决定行政作为的程序和程度,但为保障群众合法权益、践行“复议为民”宗旨,市政府复议机构要求:行政监管部门没有法定职责的,收到投诉举报材料也应以及时回复为原则;没有法定处理程序的,以符合程序正当性要求、能进行合理解释为处理原则;能确定其他履责机关或应移送司法机关处理的,以及时移送有责机关并关注后续处理情况为原则。

三是要求“群策群力”,以行政复议机关的站位优势帮助行政监管部门切实提升处理群众投诉举报履责水平。提出投诉举报诉求是群众与行政机关产生最直接互动的活动,也是最能使人民群众产生幸福感、获得感、满足感的渠道和窗口。践行行政一体化原则,行政复议工作不仅要监督依法行政,更要以上级行政机关的站位优势、智力优势、经验优势指导下级行政机关依法、科学行政。市政府复议机构在办理投诉举报类复议案件中,既要注重通过办案化解行政争议,也要注重与行政监管部门一起对投诉举报诉求处理机制查漏补缺、对投诉举报案件整体履责情况分析改进。为此,对行政监管部门处置投诉举报材料混乱的,建议其对行政履责事项和信访事项予以区分并适用各自的处理程序;对行政监管部门根据“分级负责、属地管理”的原则向下级行政机关交办的,建议其要求下级行政机关及时将处理结果反馈交办机关;对投诉举报人因不服诉求处理结果提起大量政府信息公开申请的,建议行政监管部门积极与投诉举报人沟通并正确适用政府信息公开条例的收费规定和合理频次规则。