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如何准确理解界定《行政处罚法》中“重大公共利益”的范围
发布日期:2022-08-16 来源:行政法实务


新行政处罚法第五十八条第一款第一项中规定“涉及重大公共利益的”属于必须进行法制审核范围的事项,那么怎么来确定或者认定是否属于“重大公共利益”这一范围呢?

2021年修订的《行政处罚法》第58条第1款规定:“有下列情形之一,在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前,应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定:(一)涉及重大公共利益的……。”第57条第2款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚,行政机关负责人应当集体讨论决定。”同时结合国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)第(十二)项规定,可以认为,《行政处罚法》(2021)第57条第2款规定的“重大违法行为”应当包括“侵害重大公共利益的违法行为”。

这样,就行政处罚制度而言,“重大公共利益”既关系到行政处罚的法制审核范围,也关系到行政机关负责人应当集体讨论决定的行政处罚范围。如何定义“重大公共利益”,特别是如何界定“重大公共利益”的范围,自然成为全面正确贯彻《行政处罚法》的重要课题。《行政处罚法》本身没有,也不可能为“重大公共利益”下一定义,目前只能靠单行法律和行政法理来解决。

在我国,已有不少法律和文件对“公共利益”作出了例举式规定。如:

——国家的核心利益属于公共利益。《中国的和平发展》白皮书指出:“中国坚决维护国家核心利益。中国的核心利益包括:国家主权,国家安全,领土完整,国家统一,中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定,经济社会可持续发展的基本保障。”

——《民法典》(2020)第399条第(三)项规定:“下列财产不得抵押……(三)学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施……。”这说明,为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施等也属于公共利益。

——《土地管理法》(2019)第45条所规定征用集体土地的公共利益范围,包括:1.军事和外交需要用地的;2.由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;3.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;4.由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;5.在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;6.法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。上述建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;其中第4-5项建设活动,还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第5项规定的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

——《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2011)第8条规定了六个公共利益的事项:1.国防和外交的需要;2.由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;3.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;4.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;5.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;6.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

——《信托法》(2001)第60条规定了六类公共利益事项:1.救济贫困;2.救助灾民;3.扶助残疾人;4.发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;5.发展医疗卫生事业;6.发展环境保护事业,维护生态环境;7.发展其他社会公益事业。

——《测绘法》(2017)第15条第1款表明:“基础测绘是公益性事业。国家对基础测绘实行分级管理。”——《民办教育促进法》(2018)第3条规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”这说明,民办教育事业也属于公共利益。

根据以上规定可以发现,公共利益是与个人利益相对应,包括国家利益和社会公共利益和不特定的社会成员所享有的利益的总称。公共利益首先应当包括国家利益和社会公共利益。国家利益最重要的是国家的核心利益,即“国家主权,国家安全,领土完整,国家统一,中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定,经济社会可持续发展的基本保障”。社会公共利益应当是指受益面较大的不特定的社会成员受益的公共设施和事业政策等,它具有公众性和抽象性。公众性是指,它肯定是为大多数人服务而不是为少数人、个别人服务的;抽象性是指,它是让不特定的公众受益,而不是只让特定的少数人群受益。譬如,建造某个医院,如果这个医院只限于为单位内部职工看病的,就不属于公共利益;相反,它为社会公众服务的,那就是公共利益。

综合上述法律规定及法理,公共利益应当包括:第一类,国家的核心利益,即有关及国家主权与安全的事业,如国防、外交、军事等;第二类,有关国家重点建设的项目及公共设施建设,如三峡工程;第三类,有关抢险、救灾等工作;第四类,使社会公众受益的事业,如教育、卫生、医疗、社会保障等。

至于上述公共利益中,哪些属于“重大”公共利益?我们认为,以上第一至第三类一概属于“重大公共利益”,至于第四类,要根据所涉项目数量、质量、范围和程度等具体判断确定。



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